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Piso salarial dos professores da educação básica - LEI 11.738/2008


1. A Lei nº 11.738/2008 – Piso Nacional do Magistério Público


A Constituição Federal fixa, no inciso VIII, do Art. 206, os princípios basilares do ensino, destacando, entre eles, o piso salarial dos educadores na rede pública:


Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:

[...]

VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal.


A fim de cumprir com a determinação supra, o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias estabelece que a regulamentação do piso salarial dos profissionais da educação se dará por lei específica:


Art. 60. Até o 14º (décimo quarto) ano a partir da promulgação desta Emenda Constitucional, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento da educação básica e à remuneração condigna dos trabalhadores da educação, respeitadas as seguintes disposições:

[...]

III - observadas as garantias estabelecidas nos incisos I, II, III e IV do caput do art. 208 da Constituição Federal e as metas de universalização da educação básica estabelecidas no Plano Nacional de Educação, a lei disporá sobre:

[...]

e) prazo para fixar, em lei específica, piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica;


Considerando os dispositivos constitucionais, instituiu-se o Piso Salarial Profissional Nacional dos Profissionais do Magistério Público da Educação Básica pela Lei nº 11.738, de 16 de julho de 2008.

De acordo com a Lei 11.378/2018 “O piso salarial profissional nacional é o valor abaixo do qual a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não poderão fixar o vencimento inicial das Carreiras do magistério público da educação básica, para a jornada de, no máximo, 40 (quarenta) horas semanais.” (Art. 1o, 1o)

Nos moldes da Lei em destaque, consideram-se profissionais do magistério aqueles que exercem “atividades de docência ou as de suporte pedagógico à docência, isto é, direção ou administração, planejamento, inspeção, supervisão, orientação e coordenação educacionais, exercidas no âmbito das unidades escolares de educação básica, em suas diversas etapas e modalidades, com a formação mínima determinada pela legislação federal de diretrizes e bases da educação nacional.”(Art. 1o, § 2o).


A Lei estabelece que a implantação do piso nacional será progressiva devendo ocorrer até 31 de dezembro de 2009. A mesma data também deve ser considerada para que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios elaborem ou adequem seus Planos de Carreira e Remuneração do Magistério.

Ademais, a Lei determinou, ainda, que o piso nacional do magistério público da educação básica é atualizado anualmente em 1º de janeiro.

A crítica que se faz a Lei é que, com ela, uma grande parte dos estados transformou o piso de professores do magistério em salário real dos profissionais com nível superior – desqualificando totalmente a proposta original da Lei 11.738/08. Noutras palavras, o piso que se refere tão somente ao antigo profissional formado pelo magistério também se tornou parâmetro para o novo profissional com formação em nível superior.

Contudo, nada obsta que se diga que, a Lei pode ser avocada como parâmetro por profissionais de nível superior que não recebem nem mesmo o piso do profissional do magistério pelo Entes Municipais.


2. Reajuste anual - Valor Anual Mínimo por Aluno (VAA)


Conforme destacado anteriormente, o piso nacional do profissional da educação básica é atualizado anualmente. Tal atualização será “será calculada utilizando-se o mesmo percentual de crescimento do valor anual mínimo por aluno referente aos anos iniciais do ensino fundamental urbano, definido nacionalmente, nos termos da Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007.” (Art. 5o, Parágrafo único).

Pelo dispositivo, a atualização reflete a variação ocorrida no Valor Anual Mínimo por Aluno (VAA) definido nacionalmente no Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) do ano atual, em relação ao ano anterior.

Exemplificando, para o cálculo da atualização no ano de 2019, utiliza-se a variação entre a Portaria Interministerial MEC/MF nº 6, de 26 de dezembro de 2018, com VAA de R$ 3.048,73, e a Portaria Interministerial MEC/MF nº 08, de 29 de novembro de 2017, com VAA de R$ 2.926,56. Com o cômputo, o MEC chegou à variação de 4,17%, que deve ser aplicada ao valor do Piso Salarial Profissional Nacional (PSPN) do ano anterior.

Depreende-se, portanto, que desde 2008 existe um valor mínimo para o início da carreira no magistério, que assim evoluiu ao longo dos anos:


A metodologia proposta - utilizar o percentual de crescimento do VAA, tendo como referência os dois exercícios imediatamente anteriores à data em que a atualização deve ocorrer – é objeto de controvérsia, sendo que o Executivo enviou ao Congresso Nacional, no dia 23/7/2018, o PL 3.776/2008, propondo o reajuste do valor do piso com base no Índice Nacional de Preços do Consumidor (INPC), que é inferior ao VAA, mas que não foi aprovada tendo em vista a ausência de competência do Congresso para tão alteração.


3. Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4167. Constitucionalidade do piso nacional dos professores da rede pública de ensino.


Em outubro de 2008 os governadores do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paraná, Mato Grosso do Sul e Ceará, ajuizaram a ADI 4167 questionando alguns dispositivos da lei do piso.

A justificativa para ação foi, principalmente, o fato de a lei federal transformar o piso salarial em vencimento básico e de reduzir a parte da jornada de trabalho dos professores destinada à sala de aula, extrapolando a ideia inicial de fixação do piso salarial, conforme determina a Emenda Constitucional nº 53/2007.

No julgamento final da ADI 4167/2008 em abril de 2011, os ministros do Pleno STF, por maioria de votos,reconheceram a constitucionalidade do estabelecimento de um piso nacional para os professores do ensino básico da rede pública, conforme previsto na Lei 11.738/2008.

No que tange à jornada de trabalho, o ministro Peluso votou no sentido de considerar inconstitucional a definição da jornada de trabalho. Como o dispositivo trata de jornada de trabalho, matéria típica do regime jurídico dos servidores, disse o ministro, não existe nenhuma norma que ampare a edição do texto. Para Peluso, o dispositivo estaria em absoluta dissintonia com a autonomia conferida aos estados para legislar sobre o tema.

Com o voto do presidente, o placar do julgamento, quanto a este dispositivo – parágrafo 4º do artigo da Lei 1.738/2008 – acabou com cinco votos por sua constitucionalidade e cinco votos por sua inconstitucionalidade.

A decisão restou assim ementada:


EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR (ART. 10 E § 1º DA LEI 9.868/1999). CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PISO SALARIAL NACIONAL DOS PROFESSORES PÚBLICOS DE ENSINO FUNDAMENTAL. LEI FEDERAL 11.738/2008. DISCUSSÃO ACERCA DO ALCANCE DA EXPRESSÃO "PISO" (ART. 2º, caput e § 1º). LIMITAÇÃO AO VALOR PAGO COMO VENCIMENTO BÁSICO INICIAL DA CARREIRA OU EXTENSÃO AO VENCIMENTO GLOBAL. FIXAÇÃO DA CARGA HORÁRIA DE TRABALHO. ALEGADA VIOLAÇÃO DA RESERVA DE LEI DE INICIATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO PARA DISPOR SOBRE O REGIME JURÍDICO DO SERVIDOR PÚBLICO (ART. 61, § 1º, II, C DA CONSTITUIÇÃO). CONTRARIEDADE AO PACTO FEDERATIVO (ART. 60, § 4º E I, DA CONSTITUIÇÃO). INOBSERVÂNCIA DA REGRA DA PROPORCIONALIDADE. 1. Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada contra o art. , caput e § 1º da Lei 11.738/2008, que estabelecem que o piso salarial nacional para os profissionais de magistério público da educação básica se refere à jornada de, no máximo, quarenta horas semanais, e corresponde à quantia abaixo da qual os entes federados não poderão fixar o vencimento inicial das carreiras do magistério público da educação básica. 2. Alegada violação da reserva de lei de iniciativa do Chefe do Executivo local para dispor sobre o regime jurídico do servidor público, que se estende a todos os entes federados e aos municípios em razão da regra de simetria (aplicação obrigatória do art. 61, § 1º, II, c da Constituição). Suposta contrariedade ao pacto federativo, na medida em que a organização dos sistemas de ensino pertinentes a cada ente federado deve seguir regime de colaboração, sem imposições postas pela União aos entes federados que não se revelem simples diretrizes (arts. 60, § 4º, I e 211, § 4º da Constituição. Inobservância da regra de proporcionalidade, pois a fixação da carga horária implicaria aumento imprevisto e exagerado de gastos públicos. Ausência de plausibilidade da argumentação quanto à expressão "para a jornada de, no máximo, 40 (quarenta horas)", prevista no art. 2º, § 1º. A expressão "de quarenta horas semanais" tem por função compor o cálculo do valor devido a título de piso, juntamente com o parâmetro monetário de R$ 950,00. A ausência de parâmetro de carga horária para condicionar a obrigatoriedade da adoção do valor do piso poderia levar a distorções regionais e potencializar o conflito judicial, na medida em que permitiria a escolha de cargas horárias desproporcionais ou inexeqüíveis. Medida cautelar deferida, por maioria, para, até o julgamento final da ação, dar interpretação conforme ao art. da Lei 11.738/2008, no sentido de que a referência ao piso salarial é a remuneração e não, tão-somente, o vencimento básico inicial da carreira. Ressalva pessoal do ministro-relator acerca do periculum in mora, em razão da existência de mecanismo de calibração, que postergava a vinculação do piso ao vencimento inicial (art. 2º, § 2º). Proposta não acolhida pela maioria do Colegiado. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FIXAÇÃO DA CARGA HORÁRIA DE TRABALHO. COMPOSIÇÃO. LIMITAÇÃO DE DOIS TERÇOS DA CARGA HORÁRIA À INTERAÇÃO COM EDUCANDOS (ART. , § 4º DA LEI 11.738/2008). ALEGADA VIOLAÇÃO DO PACTO FEDERATIVO. INVASÃO DO CAMPO ATRIBUÍDO AOS ENTES FEDERADOS E AOS MUNICÍPIOS PARA ESTABELECER A CARGA HORÁRIA DOS ALUNOS E DOS DOCENTES. SUPOSTA CONTRARIEDADE ÀS REGRAS ORÇAMENTÁRIAS (ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO). AUMENTO DESPROPORCIONAL E IMPREVISÍVEL DOS GASTOS PÚBLICOS COM FOLHA DE SALÁRIOS. IMPOSSIBILIDADE DE ACOMODAÇÃO DAS DESPESAS NO CICLO ORÇAMENTÁRIO CORRENTE. 3. Plausibilidade da alegada violação das regras orçamentárias e da proporcionalidade, na medida em que a redução do tempo de interação dos professores com os alunos, de forma planificada, implicaria a necessidade de contratação de novos docentes, de modo a aumentar as despesas de pessoal. Plausibilidade, ainda, da pretensa invasão da competência do ente federado para estabelecer o regime didático local, observadas as diretrizes educacionais estabelecidas pela União. Ressalva pessoal do ministro-relator, no sentido de que o próprio texto legal já conteria mecanismo de calibração, que obrigaria a adoção da nova composição da carga horária somente ao final da aplicação escalonada do piso salarial. Proposta não acolhida pela maioria do Colegiado. Medida cautelar deferida, por maioria, para suspender a aplicabilidade do art. , § 4º da Lei 11.738/2008. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PISO SALARIAL. DATA DE INÍCIO DA APLICAÇÃO. APARENTE CONTRARIEDADE ENTRE O DISPOSTO NA CLÁUSULA DE VIGÊNCIA EXISTENTE NO CAPUT DO ART. DA LEI 11.738/2008 E O VETO APOSTO AO ART. , I DO MESMO TEXTO LEGAL. 4. Em razão do veto parcial aposto ao art. , I da Lei 11.738/2008, que previa a aplicação escalonada do piso salarial já em 1º de janeiro de 2008, à razão de um terço, aliado à manutenção da norma de vigência geral inscrita no art. (vigência na data de publicação, isto é, 17.07.2008), a expressão "o valor de que trata o art. 2º desta Lei passará a vigorar a partir de 1º de janeiro de 2008", mantida, poderia ser interpretada de forma a obrigar o cálculo do valor do piso com base já em 2008, para ser pago somente a partir de 2009. Para manter a unicidade de sentido do texto legal e do veto, interpreta-se o art. 3º para estabelecer que o cálculo das obrigações relativas ao piso salarial se dará a partir de 1º de janeiro de 2009. Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade concedida em parte. (ADI-MC 4167, Relator (a): Min. JOAQUIM BARBOSA, julgado em 17/12/2008, publicado em 30/04/2009, Tribunal Pleno)


Destarte, os ministros do Supremo Tribunal Federal (STF), por maioria, declararam a constitucionalidade da Lei 11.738/2008, na parte que regulamenta o piso nacional - vencimento básico - para os professores da educação básica da rede pública.

Nada obsta que se diga ainda que, ao julgar a ADI em comento, a Corte Suprema também reconheceu que a remuneração global (compreendido adicionais, gratificações) não engloba o piso salarial mínimo, uma vez que a Lei 11.738/2008 busca estabelecer o salário base do professor, o que não inclui outros vencimentos.


4. Consequência do descumprimento, pelas prefeituras, do pagamento do piso salarial nacional

Com a CONSTITUIÇÃO DE 1988, restou claro, que deveria ser criado o piso nacional para os profissionais do magistério público da educação básica , o que só veio tornar-se real com a aprovação da Lei Federal nº 11.738/2008, que criou o piso nacional, juntamente com a sua jornada e forma de reajuste.

Contudo, de acordo com dados divulgados pelo Ministério da Educação, a maior parte dos municípios brasileiros não paga o piso salarial aos professores da rede municipal. Entre os municípios de todos os estados, incluindo o Distrito Federal, que enviaram os dados, 2.533 declararam que pagam um salário aos professores de pelo menos o valor do piso nacional. Isso representa 45% do total de 5.570 municípios brasileiros.

O MEC destaca que os dados foram entregues pelos gestores municipais por vontade própria, e são baseados na declaração de cada governo municipal. O levantamento foi feito entre setembro e novembro de 2016.

Vale destacar que, para contribuir com o cumprimento do piso, o governo federal repassa 10% do Fundeb para estados e municípios. Sendo que, mesmo recebendo os repasses, a maioria dos municípios brasileiros não tem pago o piso salarial mínimo aos professores da educação básica.

Considerando que o MEC não tem poder de fiscalizar o cumprimento da Lei 11.738/2018 cabe ao Ministério Público, Tribunal de Contas e categorias sindicais a cobrança do cumprimento da legislação.

Ademais disso, é importante frisa que o profissional da educação que se sentir lesado pode acionar o Judiciário a fim de pleitear o cumprimento da legislação bem como a cobrança de valores em atraso.


Autora: Mônica Lopes, Advogada, inscrita na OAB/MS 23.493. Formada em Direito pela Universidade Estadual de Londrina. Pós Graduanda em Direito Tributário. Atua em Direito Administrativo com ênfase em concursos públicos, servidores e licitações. Direito Bancário na defesa dos consumidores e Direito Empresarial.


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